《文献通考》第十五章 卷十二·职役考一元 · 马端临
○历代乡党版籍职役
昔黄帝始经土设井，以塞争端，立步制亩，以防不足。使八家为井，井开四道，而分八宅，凿井於中。一则不泄地气，二则无费一家，三则同风俗，四则齐巧拙，五则通财货，六则存亡更守，七则出入相司，八则嫁娶相媒，九则无有相贷，十则疾病相救。是以情性可得而亲，生产可得而均，均则欺凌之路塞，亲则斗讼之心弭。既牧之於邑，故井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都，都十为师，师七为州。夫始分於井则地著，计之於州则数详，迄乎夏、殷，不易其制。 周制，大司徒：令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相?；五州为乡，使之相宾（郑元曰：“此所以劝民者也。使之者，皆谓立其长而教令使之。保，犹任也。
救，救凶灾也。宾，宾客其贤者也。受者，宅舍有故，相受寄?也。?者，谓礼物不备，相给足也。闾，二十五家。族，百家。党，五百家。州，二千五百家。
乡，万二千五百家。”此总谓郊内者也）。及三年则大比，大比则受邦国之比要（大比，谓使天下更简阅人数及其财物也。受邦国之比要，则亦受乡遂矣。郑司农云：“五家为比，故以比为名，今时八月按比是也。要，谓其簿。”） 比长：每比下士一人（掌五家），各掌其比之治，五家相受相和亲，有罪奇邪则相及。徙於国中及郊，则从而授之（徙，谓不便其居，或国中徙郊，或郊徙国中，皆从而付所处之吏，明无罪恶）；徙於他，则为旌节而行之（谓徙异乡，有节乃达）；若无授无节，则唯圜土纳之。
闾胥：每闾中士一人（掌二十五家），各掌其闾之徵令，岁时数其闾之众寡，辨其施舍。凡春秋之祭祀、役政、丧纪之数，聚众庶，既比而读法，书其敬敏任恤者，凡事掌其比，挞罚之事（失礼者之罚也）。 族师：每族上士一人（掌一百家），各掌其族之戒令政事，月吉属民读邦法，书其孝悌睦姻有学者，春秋祭?亦如之。登其族之夫家众寡，辨其贵贱、老幼、废疾、可任者，及其六畜、车辇。比、伍、闾、族各为联，使之相保相受，赏罚相及，以受邦职，以役国事，以相葬埋。若师田行役，则合其卒伍，简其兵器，以鼓铎旗物帅而至，掌其治令戒禁刑罚。岁终则会。
党正：每党下大夫一人（掌五百家），各掌其党之政令教治，四孟月属氏读法，春秋祭?亦如之。国索鬼神而祭祀（礻昔祭），则以礼属民，而饮酒於序，以正齿位。凡党之祭祀、丧纪、昏冠、饮酒，教其礼事，掌其戒禁。师田行役，则以法治其正事。正岁属民读法，书其德行道艺。岁终则会。 州长：每州中大夫一人（掌二千五百家），各掌其州之教治政令，正月吉属民读法，考其德行道艺，纠其过恶而劝戒之。岁时祭祀州社，则属民读法。春秋以礼会民，而射於州序。州之大祭、大丧，皆莅其事。师田行役，则帅而致之，掌其戒令赏罚（於军因为师帅）。岁终则会。正岁读法。三年大比，则大考州里，以赞乡大夫废兴。 遂人：掌邦之野（郊外曰野。此野谓甸、稍、县、都），以土地之图经田野，造县鄙形体之法。五家为邻，五邻为里，四里为ガ（作管反），五ガ为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域沟树之。使各掌其政令刑禁，以岁时稽其人民，而授之田野，简其兵器，教之稼穑（经、形体，皆谓制分界也。邻、里、ガ鄙、县、遂，犹郊内比、闾、族、党、州、乡也。郑司农云：“田野之居，其比、伍之名与国中异制，故五家为邻。”郑元谓异其名者，示相变耳。遂之军法、追胥、起徒役如六乡）。里有序而乡有庠，序以明教，庠则行礼而视化焉（夫均其厚薄则生产平，统之於都则其数举，家於乡遂则其户可详，五人为伍则人之众寡可知。
故《管子》曰：“欲理其国者，必先知其人，欲知其人者，必先知其地。”自昭、穆之後，王室中衰，井田废坏，不足以纪人之众寡，宣王是以料人於大原，由兹道失之）。
邻长：每邻一人（掌五家），掌相纠相受。凡邑中之政相赞，徙於他邑，则从而授之。 里宰：每里下士一人（掌二十五家），掌比其邑之众寡，与其六畜、兵器，治其政令。以岁时合耦於锄，以治稼穑，趋其耕耨，行其秩序，以待有司之政令，而徵敛其财赋。
ガ长：每ガ中士一人（掌一百家），各掌其ガ之政令，以时校登其夫家，比其众寡，治其丧纪、祭祀之事。作民则旗鼓兵革帅而至。岁时简器（稼器，兵器），趋其耕耨，稽其女工。
鄙师：每鄙上士一人（掌五百家），各掌其鄙之政令、祭祀。作民（谓起役也）则掌其戒令，以时数其众寡，而察其美恶而诛赏。岁终则会。 县正：每县下大夫一人（掌二千五百家），各掌其县之政令、徵比，以颁田里，以分职事，掌其治讼，趋其稼事，而赏罚之。若将用野民，师田行役，移执事，则帅而至，治其政令（移执事，谓移用其民）。既役，则稽功会事而诛赏。
章氏曰：“三代役法，莫详於周。《周礼》，五、两、军、师之法，此兵役也；师田、追胥之法，此徒役也；府史、胥徒之有其人，此胥役也；比、闾、族、党之相保爱，此乡役也。有司徒焉，则因地之善恶而均役；有族师焉，则校民之众寡以起役；有乡大夫焉，则辨年之老少以从役；有均人焉，则论岁之丰凶以行复役之法。” 齐威公用管仲，仲曰：“夫善牧者非以城郭也，辅之以什，司之以伍。伍无非其里，什无非其家，故奔亡者无所匿，迁徙者无所容。不求而得，不召而来，故人无流亡之意，吏无备追之忧。故主政可行於人，人心可系於主。”是以制国，郊内则以五家为轨，轨十为里，里四为连，连十为乡，乡五为帅。国内十五乡，自家至帅。郊外则三十家为邑，邑十为卒，卒十为乡，乡三为县，县十为属，属有五。自家至属，各有官长，以司其事，以寓军政焉，而齐遂霸。
徐伟长《中论》曰：“夫治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周。
民数周为国之本也。先王周知其万民众寡之数，乃分九职焉。九职既分，则劬劳者可见，勤惰者可闻也，然而事役不均者，未之有也。事役既均，故上尽其心，而人竭其力，然而庶功不兴者，未之有也。庶功既兴，故国家殷富，大小不匮，百姓休和，下无怨疾焉，然而治不平者，未之有也。故泉有源，怡有本。道者，审本而已矣。故《周礼》，孟冬，司寇献民数於王，王拜受之，登於天府，内史、司会、冢宰贰之。其重之也如是。今之为政者，未之知恤民也，譬犹无田而欲树艺，虽有农夫，安能措其强力乎？是以先王制六乡、六遂之法，所以维持其民，而为之纲目也。使其邻比相保爱，赏罚相延及，故出入、存亡、臧否、逆顺，可得而知也。及乱君之为政也，户口漏於国版，夫家脱於联伍，避役逋逃者有之，於是奸心竞生，而伪端并作，小则滥窃，大则攻劫，严刑峻令不能救也。人数者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅。国以建典，家以立度，五礼用修，九刑用措，其唯审人数乎！”
秦用商鞅变法，令民为什伍，而相收司连坐，告奸者与斩敌首同赏，不告奸者与降敌同罚。 按：秦人所行什伍之法与成周一也。然周之法则欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而为仁厚辑睦之君子也。秦之法，一人有奸，邻里告之，一人犯罪，邻里坐之，是教其相率而为暴戾刻核之小人也。 汉高祖二年，举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人；择乡三老一人为县三老，与县令、丞、尉以事相教，复勿繇戍，以十月赐酒肉。
十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也（《汉官仪》曰：“游徼、亭长皆习设备五兵：弓弩、戟、?、刀剑、甲钲。鼓吏赤帻行?，带剑佩刀，持盾被甲，设矛戟，习射。设十里一亭，亭长，亭候。五里一邮，邮?相去二里半，司奸盗。亭长持二尺版以劾贼，执绳以收执贼。”）。
水心叶氏曰：“县、乡、亭之制，本於商鞅。鞅虽改法，要是周衰，国大者难用旧制，齐、晋、楚裂地名官以自便，往往在商鞅之前矣。古者百里之狭，自为朝廷，由後世观之，疑若烦民。然三老、啬夫、游徼，犹各有职掌，近民而分其责任。若後世荡然无复纪秩，而令、长悍然独以征取为事，则又鞅之所不为也。”
新城三老董公遮说汉王为义帝发丧，讨项羽。
文帝十二年，诏以户口率置三老常员，遣谒者劳赐三老帛，人五匹。 武帝元狩元年，遣谒者赐县三老帛，人五匹；乡三老人三匹。
元狩六年，遣谒者循行天下，谒三老、孝弟以为民师。
戾太子发兵诛江充，长安扰乱，言太子反。上怒甚，壶关三老茂上书，言太子亡邪心，上感悟。
宣帝元康元年，加赐三老帛。四年及甘露三年，皆赐帛有差。
王尊为京兆尹，坐免。湖三老公乘兴等上书讼尊治京兆功效日著。书奏，天子後以尊为徐州刺史。
王尊为东郡太守，河水甚溢。尊躬率吏民，投沈白马，状以身填金堤，水波稍?。白马三老奏其状，制诏秩尊中二千石。 黄霸守颍川，吏民兴於行谊，赐三老爵及帛。
韩延寿守冯翊，有昆弟讼田，延寿曰：“咎在冯翊。”称疾病，不听事，令、丞、啬夫、三老亦自系待罪。
元帝初元元年，赐三老帛，人五匹。
五年，赐三老帛，人五匹。
永光二年，赐三老帛。
成帝建始元年，赐三老钱、帛。
绥和元年，赐三老帛。
平帝元始三年，赐三老帛。 西汉凡县、道（有蛮夷曰道）、国（列侯所食县曰国）、邑（皇太后、皇后、公主所食曰邑）千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。
东汉乡置三老，掌教化，凡有孝子顺孙、正女义妇，逊财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门闾，以兴善行。乡置有秩、游徼、三老。有秩，郡所置，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先後，知民贫富，为赋多少，平其差品。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。亭有长，以禁盗贼。里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：“里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。有善事、恶事，以告监官。”（《汉官仪》曰：“乡户五千则有秩。”）
明帝即位，赐爵三老、孝弟、力田人三级。注云：“三老、孝弟、力田，皆乡官之名。三老，高帝置，孝弟、力田，高后置，所以劝导乡里，助成风化。”
今考西汉《高后纪》，元年，初置孝弟、力田二千石者一人。师古曰：“特置孝弟、力田官而尊其秩，欲以劝厉天下，令各敦行务本。”然则三老乡各一人，孝弟、力田既禄秩如许尊，未必各乡皆设，有其人则置之耳。孝文、武、宣、成、哀纪，各有赐孝弟、力田金帛爵级事。
元和二年，帝耕於定陶。诏曰：“三老，尊年也；孝弟，淑行也；力田，勤劳也。国家甚休之。其赐帛人一匹，勉率农功。” 永平三年，赐三老、孝弟、力田爵，人三级。
十二年，赐三老、孝弟、力田爵，人三级。
十七年，赐三老、孝弟、力田爵，人三级。
章帝建初三年，赐三老、孝弟、力田爵，人三级。
四年，立皇太子，赐爵同。 和帝永光八年，赐爵同。
十二年，赐爵同。 元兴元年，立皇太子，赐爵同。
安帝永初三年，帝加元服，赐爵二级。
元初元年，赐爵同。
延光元年，赐爵人二级。
顺帝永建元年，赐爵人三级。
四年，赐爵二级。
阳嘉元年，赐爵三级。 桓帝建和元年，赐爵同。
献帝建安元年，赐爵人二级。
晋制：每县户五百以上皆置乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡，乡置啬夫一人。乡户石每千以下，置治书吏一人；千以上，置史、佐各一人，正一人；五千五百以上，置史一人，佐二人。县率百户置里吏一人，其土广人稀，听随宜置里吏，限不得减五十户。户千以上，置校官掾一人。县皆置方略吏四人。洛阳县置六部尉。江左以後，建康亦置六部尉，馀大县置二人，次县、小县各一人。邺、长安置吏如三千户以上之制。
东晋哀帝崇和元年三月庚戌，天下所在土断。
孝武时，范甯陈时政曰：“昔中原丧乱，流寓江左，庶有旋反之期，故许其狭注本郡。自尔渐久，人安其业，丘垅坟柏，皆以成行，无本邦之名，而有安土之实。今宜正其封疆，土断人户，明考课之科，修闾伍之法。难者必曰：‘人各有桑土之怀，下役之虑。’斯成并兼之所执，而非通理之笃论也。古者失地之君，犹臣所寓之主；列国之臣，亦有违?之礼。随会仕秦，致称《春秋》；乐毅逭燕，见褒良史。且今普天之人，原其氏出，皆随代移迁，何至於今而独不可。”帝善之。 安帝义熙九年，宋公刘裕缘人居土，上表曰：“臣闻先王制治，九土攸序，分境画野，各安其居。故井田之制，三代以崇。秦革其政，汉遂不改，富强兼并，於是为弊。在汉西京，大迁田、景之族，以实关中，即以三辅为乡闾，不复系之於齐、楚。九服不扰，所?成旧。自永嘉播越，爰?淮、海，朝运匡复之算，人怀思本之心，经略之图，日不暇给，是以宁人绥治，犹有未遑。及至大司马桓温，以人无定本，伤理为深，庚戌土断，以一其业，於时财阜国丰，实由於此。自兹迄今，弥历年载，画一之制，渐用颓弛。杂居流寓，闾伍不修，王化所以未纯，民瘼所以犹在，自非改调张，无以济治。夫人情滞常，难与虑始，谓父母之邦以为桑梓者，诚以生焉终焉，敬爱所?。请依庚戌土断之科，庶存其本，稍与事著。
然後率之以仁义，鼓之以威声，超大江而跨黄河，抚九州而复旧土。则恋本之志，乃速申於当年，在始暂勤，要终必易。”於是依界土断，唯青、兖、徐三州人居晋陵者，不在断限，诸流寓郡县多被并省。
宋孝武大明中，王元谟请土断雍州诸侨郡县（今襄阳、汉东等郡也）。 齐高祖建元二年，诏朝臣曰：“黄籍，人之大纪，国之理端。自顷氓伪已久，乃至窃注爵位，盗易年月。或户存而文书已绝，或人在而反记死叛，停私而云隶役，身强而称六疾，皆政之巨蠹，教之深疵。比年虽?改籍书，终无得实。若约之以刑，则人伪已远；若绥之以德，又未易可惩。诸贤并深明理体，各献嘉谋，以何科算能革斯弊也。”
虞玩之上表曰：“宋元嘉二十七年八条取人，孝建元年书籍，众巧之所始也。
元嘉中，故光禄大夫傅崇，年出七十，犹手自书籍，躬加隐校。古之共理天下，唯良二千石，今欲求理正，其在勤明令长。凡受籍，县不加检勘，但封送州，州检得实，方?下归县。吏贪其赂，人肆其奸，奸弥深而?弥多，赂逾厚而答逾缓。
自泰始三年至元徽四年，扬州等九郡黄籍共?七万一千馀户。於今十一年矣，而所正者犹未四万。神州奥区，尚或如此，江、湘诸郡，尤不可言。愚谓宜以元嘉二十七年籍为正。人惰法既久，今建元元年书籍，宜更立明科，一听首悔，迷而不返，依制必戮。使官长审自检校，必令明洗，然後上州，永以为正。若有虚昧，州县同咎。今户口多少，不减元嘉，而版籍顿阙，弊亦有以。自孝建以来，入勋者众，其中操干戈卫社稷者，三分殆无一焉。寻苏峻平後，庾亮就温峤求勋簿，而峤不与，以为陶侃所上，多非实录。物之怀私，无代不有。又有改注籍状，诈入仕流，昔为人役者，今反役人。又生不长?，便谓道人。或抱子并居，竟不编户，迁徙去来，公违土断，属役无漏，流亡不归。法令必行，自然竞反。为理不患无制，患在不行；不患不行，患在不久。”帝省表，纳之。乃别置校籍官，置令史，限人一日得数巧，以防懈怠。至武帝永明八年，谪巧者戍缘淮各十年，百姓怨咨。帝乃诏曰：“既往之愆，不足追咎。自宋?明以前，皆听复注。其有谪边疆，皆许还本。自此後有犯，严其罪。” 梁武帝时所司奏，南徐、江、郢逋两年黄籍不上。帝纳尚书令沈约之言，诏改定《百家谱》。
约上言曰：“晋咸和初，苏峻作乱，版籍焚化。此後，起咸和三年以至乎宋，并皆详实，朱笔隐注，纸连悉缝。而尚书上省库籍，唯有宋元嘉中以来者。晋代旧籍并在下省左人曹，谓之“晋籍”。有东西二库。既不系寻检，主者不复经怀，狗牵鼠?，雨湿沾烂，解散於地，又无扃?。此籍精详，实宜保惜，位高官卑，皆可依按。宋元嘉二十七年，始以七条徵发。既立此科，苟有回避，奸伪互起，岁月滋广，以至於齐。於是东堂校籍，置郎、令史以掌之，而簿籍於此大坏矣。 凡粗有衣食者，莫不互相因依，竞行奸货，落除卑注，更书新籍。通官荣禄，随意高下。以新换故，不过用一万许钱，昨日卑微，今日仕伍。凡此奸巧，并出愚下，不辨年号，不识官阶，或注义熙在宁康之前，或以崇安在元兴之後，此时无此府，此年无此国。元兴唯有三年，而猥称四年；又诏书甲子，不与长历相应。
如此诡谬，万绪千端，校籍诸郎，亦所不觉，不才令史，更何可言？且籍字既细，难为眼力，寻求巧伪，莫知所在，徒费日月，未有实验。假令兄弟三人，分为三籍，?一籍祖父官，其二初不被?，同堂从祖以下，固自不论。诸如此例，难可悉数。或有应?而不?，不须?而?。所?既多，理无悉当，怀冤抱屈，非止百千，投辞请诉，充曹?刃府，既难领理，交兴人怨。於是悉听复注，普停洗?。
既蒙复注，则莫不成官。此盖核籍不精之巨弊也。臣谓宋、齐二代，士庶不分，杂役减阙，职由於此。自元嘉以来，籍多假伪，景平以前，既不系检，凡此诸籍，得无巧换。今虽遗落，所存尚多，宜有徵验，可得信实，其永初、景平籍，宜移还上省。窃以为晋籍所馀，须加宝爱，若不留意，则远复散失矣。不识胄允，非谓衣冠，凡诸此流，罕知其祖。假称高、曾，莫非巧伪，质诸文籍，奸事立露，徵覆矫诈，为益实弘。又上省籍库虽直郎题掌，而尽日科校，唯令史独入，籍既重实，不可专委群细。若入库检籍之时，直郎、直都，应共监视，写籍皆於郎、都目前，并皆掌置，私写、私换，可以永绝。事毕郎出，仍自题名。臣又以为巧伪既多，并称人士，百役不及，高卧私门，致令公私阙乏，是事不举。宜选史传学士谙究流品者为左人即左人尚书，专共校勘。所贵卑姓杂谱，以晋籍及宋永初、景平籍在下省者对共雠校。若谱注通籍有卑杂，则条其巧谬，下在所科罚。”帝以是留意谱籍，诏御史中丞王僧孺改定《百家谱》，由是有令史、书吏之职，谱局因此而置。始，晋太元中，员外散骑侍郎贾弼好簿状，大披群族，所撰十八州百一十六郡，合七百一十二卷，士庶略无遗阙，其子孙代传其业。宋王弘、刘湛并好其书。弘日对千客，不犯一人讳。湛为选曹，始撰百姓谱，以助铨序，伤於寡略，齐王俭复加去取，得繁省之衷。僧孺为八十卷，东南诸族别为一部，不在百家之数。
按：魏、晋以来，最重世族，公家以此定选举，私门以此订婚姻，寒门之视华族，如冠屦之不侔。则夫徭役贱事，人之所惮，固宜其改窜冒伪，求自附流品，以为避免之计也。然徭役当视物力，虽世族在必免之例，而官之占田有广狭，泽之荫後有久近，若於此立法以限之，不劳而定矣。不此之务，而方欲改定谱籍，虽曰选谙究流品之人为郎、尚书以掌之，然伪冒之久者滋多，非敢於任怨者谁肯澄汰？如杨?期、井韶至以耻愤构逆乱，则澄汰亦岂易言哉！
陈文帝天嘉初，诏曰：“自顷编户播迁，良可哀伤。其亡乡失土，逐食流移者，今年内随其?乐，来岁不问侨旧，悉令著籍，同土断之例。”
按：《周官》之法，贵者、贤者及新?之迁徙者，皆复其征役，後世因之。
故六朝议征役之法，必以土断侨寓，?正谱籍为先。然自晋至梁、陈，且三百年，贵者之泽既斩，则同於编氓；侨者之居既久，则同於土著，难以稽考。此所以伪冒滋多，而议论纷纷也。
後魏初不立三长，唯立宗主督护，所以人多隐冒，五十、三十家方为一户，谓之“荫附”。荫附者皆无官役，豪强徵敛，倍於公赋。孝文太和十年，纳给事中李冲之说，遂立三长（三长谓五家一邻长，五邻一里长，五里一党长）。 李冲以为三正理人，所由来远，於是创三长之制，曰：“宜准古，五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，取乡人强谨者。邻长复一夫，里长二，党长三，所复复征戍，余若民。三长三载亡愆，则陟用之一等。”太后览而称善，引见公卿议之。中书令郑羲、秘书令高?等曰：“冲求立三长者，乃欲混天下为一法，言似可用，其实难行。”太尉元丕曰：“臣谓此法若行，公私有益。”咸称方今有事之月，校比人户，新旧未分，人心劳怨，请过今秋，至冬闲月，徐乃遣使，於事为宜。冲曰：“人可使由之，不可使知之。若不因课时，百姓徒知立长校户之勤，未见均徭省赋之益，心必生怨。宜及课调之月，令知赋税之均。既识其事，又得其利，因人之欲，为之易行。”著作郎傅思益进曰：“人俗既异，险易不同。九品差调，为日已久，一朝改法，恐成扰乱。”太后曰：“立三长则课有常准，赋有常分，包荫之户可出，侥幸之人可止，何为而不可？”遂立三长，公私便之。 北齐令人居十家为比邻，五十家为闾里，百家为族党。一党之内，则有党族一人、副党一人、闾正二人、邻长十人，合十有四人，共领百家而已。至於城邑，一坊侨旧或有千户以上，唯有里正二人、里吏二人。里吏不常置。隅老四人，非是官府，私充事力，坊事亦得取济，若论外党，便是烦多。
齐文宣始立九等之户，富者税其钱，贫者役其力。 隋文帝受禅，颁新令，五家为保，保有长，保五为闾，闾四为族，皆有正。
畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察。
苏威奏置五百家乡正，令理人?词讼。李德林以为：“本废乡官判事，为其里闾亲识，判断不平，今令乡正专理五百家，恐为害更甚。且今时吏部总选人物，天下不过数百县，於六七百万户内铨简数百县令，犹不能称其才，乃欲於一乡之内选人能理五百家者，必恐难得。又即要荒小县有不至五百家者，复不可令两县共管一乡。”敕内外群官就东宫会议。自皇太子以下多从德林议。苏威又言废郡，德林语之云：“修令时，公何不论废郡为便？令出，其可改乎？”然高?同威之议，遂置之。十年，虞庆则於关东诸道巡省使还，并奏云：“五百家乡正专理词讼，不便於人。党与爱憎，公行货贿。”乃废之。
唐令，诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻为保。每里设正一人（若山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置），掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人，其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村居如满十家者，隶入大村，不须别置村正。天下户，量其资产升降，定为九等，三年一造户籍，凡三本，一留县，一送州，一送户部，常留三比在州县，五比送省（仪凤二年二月敕：自今以後，省黄籍及州县籍也）。诸里正，县司选勋官六品以下、白丁清平强?者充。其次为坊正。若当里无人，听於比邻里简用。其村正，取白丁充。无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾等充。
开元十八年，敕：“天下户等第未平，升降须实。比来富商大贾多与官吏往还，递相凭嘱，求居下等。自後如有嘱请，委御史弹奏。”
广德二年，敕：“天下户口委刺史、县令据见在实户，量贫富等第科差，不得依旧籍帐。”
睿宗景?二年，监察御史韩琬陈时政，上疏曰：“往年两京及天下州县学生、佐史、里正、坊正，每一员阙，先拟者辄十人。顷年差人以充，犹致亡逸，即知政令风化渐以敝也。”
宣宗大中九年，诏以州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重作差科簿，送刺史检署讫，炼於令厅，每有役事，委令据簿轮差。
周显德五年，诏诸道州府，令团并乡村。大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之；民田之有耗登者，三大户均之。仍每及三载即一如是。
宋太祖皇帝建隆三年，旧制：凡有课役，皆出於户民，郡国辇运官物，率以侨居人充。至是，始令文武官、内诸司、台、省、监、诸使，不得占州县课役户，及诸州不得役道路居民为递夫。五月，诏令、佐检察差役有不平者，许民自相纠举。京百官补吏，须不碍役乃听。
国初循旧制，衙前以主官物，里正、户长、乡书手以课督赋税，耆长、弓手、壮丁以逐捕盗贼，承符、人力、手力、散从官以奔走驱使；在县曹司至押、录，在州曹司至孔目官，下至杂职、虞侯、拣、掐等人，各以乡户等第差充。 乾德五年，又禁诸州职官私占役户供课。
太宗太平兴国三年，京西转运使程能上言：“诸州户供官役素无等第，望品定为九等，著於籍，以上四等量轻重给役，馀五等免之，後有贫富，随所升降。
望令本路施行，俟稍便宜，即颁於天下。”诏令转运使躬裁定之。
七年，令两京诸州、府部民，有乏种及耕具、人丁者，许众共推择一人，练土地之宜，明种树之法者，县补为农师，令相视田亩沃瘠及五种所宜，指言某处土地宜植某物，某家有种，某户有丁男，某人有耕牛。即令乡三老、里胥与农师周劝民分於旷土种莳，俟岁熟共取其利。为农师者蠲税外，免其他役。民家有嗜酒赌博者、怠於农务者，农师谨察之，白於州县论其罪，以警游惰焉。九年，以其烦扰，停之。
淳化五年，令天下诸县以第一等户为里正，第二等户为户长，勿得冒名以给役，讫今循其制。
宋朝凡众役多以厢军给之，罕调丁男。大中祥符五年，提点府界段惟几发中牟县夫修马监仓，群牧制置使以厩卒代焉，因下诏禁之。 天禧元年，又诏治河勿调丁夫，以役充。
乾兴元年十二月（时仁宗已即位，未改元），臣僚上言：“伏见劝课农桑，曲尽条目，然乡闾之弊，无由得知。朝廷惠泽虽优，豪势侵陵罔暇，遂使单贫小户，力役靡供。乃岁丰登，稍能自给，或时水旱，流徙无踪，户籍虽有增添，农民日以减少。以臣愚见，且以三千户之邑五等分算，中等已上可任差遣者约千户，官员、形势、衙前将吏不啻一二百户，并免差遣，州县乡村诸色役人又不啻一二百户，如此则二三年内已总遍差，才得归农，即复应役，直至破尽家业，方得休闲。所以人户惧见稍有田产，典卖与形势之家，以避徭役，因为浮浪，或纵惰游。更有诸般恶幸影占门户，田土稍多，便作佃户名目，若不禁止，则天下田畴半为形势所占复。请自今见任食禄人同居骨肉，及衙前将吏各免户役者，除见庄业外，不得更典卖田土，如违，许人告官，将所典卖没官，自减农田之弊，均差遣之劳，免致私役不禁，因循失业。其罢俸、罢任、前资官元无田者，许置五顷为限。”诏三司定夺。三司言：“准农田敕，应乡村有庄田物力者，多苟免差徭，虚报逃移，与形势户同情启幸，?於名下作客户隐庇差徭，全种自己田产。今与一月，自首放罪，限满不首，许人告论，依法断遣支赏。又准敕，应以田产虚立契，典卖於形势、豪强户下隐庇差役者，与限百日，经官首罪，改正户名。限满不首，被人告发者，命官、使臣除名，公人、百姓决配。今准臣僚奏，欲诸命官所置庄田，定以三十顷为限，衙前将吏合免户役者，定以十五顷为限。所典买田只得於一州之内典买。如祖父迁葬，别无茔地者，数外许更置坟地五顷。若地有崖岭，不通步量，刀耕火种之处，所定顷亩，委逐路转运使别为条制，诣实申奏。又按农田敕，买置及析居归业佃逃户未并入本户者，各共户帖供输，今并须割入一户下，今後如有违犯者科罪，告人给赏。”并从之。
开宝平蜀後，令西川得替官部纲赴京，与减一选；无选可减，加一阶。
止斋陈氏曰：“熙宁罢衙前，应纲运皆募得替官管押，自令下，无应募者。”
仁宗景?中，诏川陕、闽、广、吴、越诸路衙前仍旧制，馀路募有版籍者为衙前，满三期，罪不至徒，补三司军将。
皇?中，又禁役乡户为长名衙前，使募人为之。 役之重者，自里正、乡户为衙前，主典府库或辇运官物，往往破产。景?中，稍欲宽里正衙前之法，乃命募充。
知并州韩琦上疏曰：“州县生民之苦，无重於里正衙前，兵兴以来，残剥尤甚。至有孀母改嫁，亲族分居，或弃田与人，以免上等，或非分求死，以就单丁，规图百端，苟脱沟壑之患。每乡被差疏密，与赀力高下不均。假有一县甲乙二乡，甲乡第一等户十五户，计赀为钱三百万，乙乡第一等户五户，计赀为钱五十万，番休递役，即甲乡十五年一周，乙乡五年一周。富者休息有馀，贫者败亡相继，岂朝廷为民父母之意乎？请罢里正衙前，命转运司以州军见役人数为额，令佐视五等簿通一县计之，籍皆在第一等，选赀最高者一户为乡户衙前，後差人仿此。
即甲县户少而役蕃，听差乙县户多而役简者。簿书未尽实，听换取他户。里正主督租赋，请以户长代之，二年一易。”下其议京畿、河北、河东、陕西、京东西转运司度利害，皆以为便。而知制诰韩绛、蔡襄亦极论江南、福建里正衙前之弊，绛请行乡户五则之法，襄请以产钱多少定役重轻。至和中，遂命绛、襄与三司参定，继遣尚书都官员外郎吴机复趋江东，殿中丞蔡禀趋江西，与长吏、转运使议可否。因请行五则法，凡差乡户衙前，视赀产多寡置籍，分为五则，又第其役轻重放此。假有第一等重役十，当役十人，列第一等户百；第二等重役五，当役五人，列第二等户五十。以备一番役使。藏其籍通判治所，遇差人，长吏以下同按视之，转运使、提点刑狱察其违慢。遂更著淮南、江南、两浙、荆湖、福建之法，下三司颁焉。自是遂罢里正衙前，百姓稍休息矣。
按：乾兴元年，臣僚上言影占徭役之害，自官豪势要以至衙前将吏，皆避役之人。请立限田之法，命官三十顷，而衙前将吏亦得占十五顷，馀者以违制论。
夫均一衙前也，将吏为之则可以占田给复，乡户为之则至於卖产破家。然则非衙前之能为人祸也，盖官吏侵渔之毒，可施之於愚戆之乡氓，而不可施之於谙练之将吏故也。韩、蔡诸公所言固为切当，然过欲验乡之阔狭、役之疏密而均之，且既曰罢里正衙前，而复选赀最高者为乡户衙前，则不过能免里正重复应役之苦，而衙前之?如故也。此王荆公雇募之法所以不容不行之熙丰欤！
庆历中，令京东西、河北、陕西、河东裁损役人，即给使不足，益以厢兵。
时范仲淹执政，以为天下县多，故役蕃而民瘠，首废河南府诸县，欲以次及他州，当时以为非是，未几悉复。 时州县既广，徭役益众，知广济军范讽上言：“军地方四十里，户口不及一县，而差役与诸郡等，愿复为县。”转运司执不可，因诏裁损役人。自是数下诏书，议蠲冗役，以宽民力。又置宽恤民力司，遣使四出。自是州县力役多所裁损，凡省二万三千六百二十二人。
皇?中，诏州县里正、押司、录事既代而令输钱免役者，论如违制律。
时有王逵者，为荆湖转运使，率民输钱免役，得缗钱三十万，进为羡馀，蒙奖诏。由是他路竞为掊克，欲以市恩，民至破产不能偿所负，朝廷知其?，乃下此诏。 按：役钱之说始於此。以免役诱民而取其钱，及得钱，则以给他用，而役如故，其?由来久矣。
治平四年六月（时神宗已即位，未改元），诏州县差役仍重，劳役不均，其令逐路转运司遍牒辖下州军，如官吏有知差役利害可以宽减者，实封条析以闻。
先是，三司使韩绛言：“害农之?，无甚差役之法重者，衙前多致破产，次则州役亦须重费。向闻京东有父子二丁将为衙前，其父告其子云‘吾当求死，使汝曹免冻馁’，自经而死。又闻江南有嫁其祖母及与母析居以避役者。此大逆人理，所不忍闻。又有鬻田产於官户，田归不役之家，而役并增於本等户。其馀戕贼农民，未易遽数。望令中外臣庶条具利害，委侍从、台省官集议，考验古制裁定，使役力无偏重之患，则农民知为生之利，有乐业之心。”役法之议始此。
英宗时，谏官司马光言：“置乡户衙前以来，民益困乏，不敢营生，富者反不如贫，贫者不敢求富。臣尝行於村落，见农民生具之微而问其故，皆言不敢为也，今欲多种一桑，多置一牛，蓄二年之粮，藏十匹之帛，邻里已目为富室，指抉以为衙前矣，况敢益田畴，葺闾舍乎？臣闻其言，?焉伤心，安有圣帝在上，四方无事，而立法使民不敢为久生之计乎？臣愚以为凡农民租税之外，宜无所预，衙前当募人为之，以优重相补，不足，则以坊郭上户为之。彼坊郭之民，部送纲运，典领仓库，不费二三，而农民常废八九。何则？儇利戆愚之性不同也。其馀轻役，则以农民为之。”
按：温公此奏，言之於英宗之时，所谓募人充衙前，即熙宁之法也。然既曰募，则必有以酬之。此钱非出於官，当役者合输之，则助役钱岂容於不徵？而当时诸贤论此事复??不可，何也？盖荆公新法大概主於理财，所以内而条例司，外而常平使者，所用皆苛刻小人，虽助役良法，亦不免以聚敛亟疾之意行之，故不能无?，然遂指其法为不可行，则过矣。
同知谏院吴充言：“乡役之中，衙前为重。被差之日，官吏临门籍记，杯杵匕箸皆计资产，定为分数，以应须求。至有家赀已竭而逋负未除，子孙既没而邻保犹逮。是以民?规避重役，土地不敢多耕，而避丁等；骨肉不敢义聚，而惮人丁。无以为生。乞早定乡役利害，以时施行。”
帝因阅内藏库奏，有衙前越千里输金七钱，库吏邀乞，逾年不得还者。帝重伤之，乃诏制置条例司讲立役法。
熙宁二年，条例司言：“考合众论，悉以使民出钱雇役为便，即先王之法，致民财以禄庶人在官者之意也。愿以条目付所遣官分行天下，博尽众议。”奏可。
於是条谕诸路曰：“衙前既用重难分数，凡买扑酒税、坊场，旧以酬衙前者，从官自卖，以其钱同役钱随分数给之。其厢镇场务之类，旧酬奖衙前，不可令民买占者，即用旧定分数为投名衙前酬奖。如部水陆运及领仓驿、场务、公使库之类，旧烦扰且使陪备者，今当省，使无费。承符、散从等旧苦重役偿欠者，今当改法除?，使无困。凡有产业物力而旧无役者，今当出钱以助役。”皆其条目也。久之，司农寺言：“今立役条，所宽优者，皆村乡朴蠢不能自达之穷氓；所裁取者，乃仕宦兼并能致人言之豪右。若经制一定，则衙司县吏又无以施诛求巧舞之奸，故新法之行尤所不便。筑室道谋，难以成就，欲自司农申明所降条约，先自一两州为始，候其成就，即令诸州军放视施行，若其法实便百姓，当特奖之。”从之。 於是提点府界公事赵子几以其府界所行条目奏上之，帝下之司农寺，诏判寺邓绾、曾布更议之。绾、布上言：“畿内乡户，计产业若家资之贫富，上下分为五等。
岁以夏秋随等输钱，乡户自四等、坊郭自六等以下勿输。两县有产业者，上等各随县，中等并一县输。析居者随所析而升降其等。若官户、女户、寺观、未成丁，减半输。皆用其钱募三等以上税户代役，随役重轻制禄。开封县户二万二千六百有奇，岁输钱万二千九百缗，以万二百为禄，赢其二千七百，以备凶荒欠阙，他县仿此。”然输钱计等高下，而户等著籍，昔缘巧避失实。乃诏责郡县，坊郭三年，乡村五年，农隙集众，稽其物业，考其贫富，察其诈伪，为之升降，若故为高下者，以违制论。募法：三人相任，衙前仍供物产为抵；弓手试武艺，典吏试书计。以三年或二年乃更。为法既具，揭示一月，民无异辞，著为令。令下，募者执役，被差者得散去。开封一府罢衙前八百三十人，畿县放乡役数千，於是颁其法天下天下。天下土俗不同，役重轻不一，民贫富不等，从所便为法。凡当役人户以等第出钱，名免役钱。其坊郭等第户及成丁、单丁、女户、寺观、品官之家，旧无色役而出钱者，名助役钱。凡敷钱，先视州若县应用雇直多少，而随户等均取，雇直既已足用，又率其数增取二分，以备水旱欠阙，虽增毋得过二分，谓之免役宽剩钱。
四年，上召二府对资政殿，冯京言：“修差役，作保甲，人极劳敝。”上曰：
“询访邻近百姓，亦皆以免役为喜。盖虽令出钱，而复其身役，无追呼刑责之虞，人自情愿故也。”文彦博言：“祖宗法制具在，不须更张，以失人心。”上曰：
“更张法制，於士大夫诚多不说，然於百姓何所不便？”彦博曰：“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”
按：潞公此论失之。盖介甫之行新法，其意勇於任怨而不为毁誉所动，然役法之行，坊郭、品官之家尽令输钱，坊场、酒税之入尽归助役，故士夫豪右不能无怨，而实则农民之利，此神宗所以有“於百姓何所不便”之说。而潞公此语与东坡所谓“凋敝太甚，厨传萧然”云者，皆介甫所指以为流俗干誉，不足恤者，是岂足以绳其偏而救其?乎？
四月，从提举常平陈知俭之请，罢许州衙前?公使库，以军校主之，月给食钱三千。初，诸路衙前以公使多所倍费，有至破家者，至是始更以军校，其後行於诸路，人皆便之。
御史中丞杨绘言：“非不知助役之法乃陛下闵差役之不均，欲平一之，而有司率务多敛，致天下不晓，以为取赢而他用之也。如王庭老、张靓科配一路缗钱至七十万，输之多者一户至三百千，民皆谓供一岁役之外，剩数几半，咸谓庭老、靓必有升擢。此盖因取数多，谤议兴也。乞少赐裁损，以安民心。”
东明县民数百诣开封府及台省，诉超升等第出役钱事。杨绘又言：“东明县民所诉，乃因司农寺不因旧则，自据户数创立助役钱等第，下县令遵所立而著之籍，不问堪升与否也。凡立等第，必稽户力高下而制其升降。州必凭县，县必凭户长、里正，户长、里正稽之乡众，乃可得实。今乃自司农寺预定品数，付县立簿，岂得民心甘服哉？”帝命提点司究所从升降以闻，仍严升降之法。司农寺及府界提举言，畿民有未知新立法意，以助役钱多，愿仍旧充役者。诏如不愿输钱免役，县案所当供役岁月，如期役之，与免输钱。王安石为言外?扇摇役法者，谓输钱多必有赢馀，若群诉必可免役，既聚众侥幸，苟受其诉，与免输钱，当仍役之。帝从其说。
监察御史刘挚陈十害，其要曰：“上户常少，中下户掌多，故旧法上户之役类皆数且重，下户之役率常简而轻，今不问上下户，概视物力以差出钱，故上户以为幸，而下户苦之。优富苦贫，非法之善。况岁有丰凶，而役人有定数，助钱岁不可阙，则是赋税有时减阁，而助钱更无蠲损也。役人必用乡户，为其有常产则自重，今既招雇，恐止得浮浪奸伪之人，则帑庾、场务、纲运，不唯不能典?，窃恐不胜其盗用而冒法者众。至於弓手、耆、壮、承符、散从、手力、胥史之类，恐遇寇则有纵逸，因事辄为骚扰也。司农新法，衙前不差乡户，其旧尝愿为长名者，听仍其旧，?用官自召卖酒税、坊场并州县坊郭人户助役钱数，酬其重难，惟此一法有若可行。然坊郭十等户，缓急科率，郡县赖之，难更使之均助钱。乞诏有司，若坊场钱可足衙前雇直，则详究条目，徐行而观之。”
御史中丞杨绘言：“助役之利一，而难行有五。请先言其利：假如民田有一家而百顷者，亦有户才三顷者，其等乃俱在第一。以百顷而较三顷，则已三十倍矣，而受役月日均齐无异。况如官户，则除耆长外，皆应无役，今例使均出雇钱，则百顷所输必三十倍於三顷者，而又永无决射之讼，此其利也。然难行之说亦有五：民惟种田，而责其输钱，钱非田之所出，一也。近边州军应募者非土著，奸细难防，二也。逐处田税，多少不同，三也。耆长雇人，则盗贼难止，四也。专典雇人，则失陷官物，五也。乞先议防此五害，然後著为定制，仍先戒农寺无欲速就以祈恩赏，提举司无得多取於民以自为功，如此则谁复妄议？” 同判司农寺曾布摭绘、挚所言而条奏辩诘之，其略曰：“畿内上等户尽罢昔日衙前之役，故今所输钱比旧受役时，其费十减四五；中等人户旧充弓手、手力、承符、户长之类，今使上等及坊郭、寺观、单丁、官户皆出钱以助之，故其费十减六七；下等人户尽除前日冗役，而专充壮丁，且不输一钱，故其费十减八九。大抵上户所减之费少，下户所减之费多。言者谓优上户而虐下户，得聚敛之谤，臣所未谕也。提举司以诸县等第不实，故首立品量升降之法，开封府、司农寺方奏议时，盖不知已尝增减旧数。然旧敕每三年一造簿书，等第常有升降，则今品量增减亦未为非。又况方晓谕民户，苟有未便，皆与?正，则凡所增减，实未尝行。言者则以为品量立等者，盖欲多敛雇钱，升补上等以足配钱之数；至於祥符等县，以上等人户数多减充下等，乃独掩而不言，此臣所未谕也。凡州县之役，无不可募人之理。今投名衙前半天下，未尝不典主仓库、场务、纲运，而承符、手力之类，旧法皆许雇人，行之久矣，惟耆长、壮丁，以今所措置最为轻役，故但轮差乡户，不复募人。言者则以为专典雇人，则失陷官物；耆长雇人，则盗贼难止。又以为近边奸细之人应募，则焚烧仓廪，或守把城门，则恐潜通外境，此臣所未谕也。免役或输见钱，或纳斛斗，皆从民便，为法至此，亦已周矣。言者则谓直使输钱，则丝帛粟麦必贱，若用他物准直为钱，则又退拣乞索，且为民害。 如此则当如何而可？此臣所未谕也。昔之徭役皆百姓所为，虽凶荒饥馑，未尝罢役，今役钱必欲稍有馀羡，?所以为凶年蠲减之备，其馀又专以兴田利、增吏禄。
言者则以为助钱非如税赋有倚阁减放之期，臣不知昔之衙前、弓手、承符、手力之类，亦尝倚阁减放否？此臣所未谕也。两浙一路，户一百四十馀万，所输缗钱七十万耳，而畿内户十六万，率缗钱亦十六万。是两浙所输财半畿内，然畿内用以募役，所馀亦自无几。言者则以为吏缘法意，广收大计，如两浙欲以羡钱徼幸，司农欲以出剩为功，此臣所未谕也。”於是诏绘知郑州，挚落馆阁校勘、监察御史里行，监衡州盐仓。遣察访使遍行诸路，促成役书。
司农言：“始议出钱助民执役，今悉召募，请改助役为免役。”制可，若不愿就募而强之者论如律。
诏监司各定所部助役钱数，利路转运使李瑜欲定四十万，判官鲜于亻先曰： “利路民贫，二十万足矣。”议既不合，各为奏上。帝是亻先议，侍御史邓绾言：
“利路役岁须缗钱九万馀，而李瑜率取至三十三万有奇。”乃诏责瑜而擢亻先为副使，以示诸路。 颁募役法於天下。内外胥吏素不赋禄，惟以受赇为生，至是，用免役钱禄之，有禄而赃者，用仓法重其坐。初时，京师赋吏禄，岁仅四千缗。至八年，计缗钱三十八万有奇，京师吏旧有禄及外路吏禄尚在数外。又诏：“凡县皆以免役剩钱，用常平法给散收息，添支吏人餐钱，仍立为法。”
五年，权江西提刑、提举金君卿首遵诏书募受代官部钱帛纲趋京，不差乡户衙前，而费十减五六。赐诏奖谕，仍落权为真。
先时，召募人押钱帛纲入京，每一万贯匹支陪纲钱五百贯足，询问曾押纲乡户衙前之家，皆不愿行，乃选得替官员、使臣人员管押，相度每绸绢万匹正支钱一百缗足，钱万贯支钱七十缗足，并不差乡户衙前，故有此诏。
王安石白上曰：“此事诸路皆可行，但令监司加意许令指占好舟，差壮力兵士及时遣，则替罢官人人争应募矣。”
七年，诏：“役钱每千别纳头子五钱，凡修官舍、作什器、夫力辇载之类，皆许取以供费，若尚不给用，许以情轻赎铜钱足之。” 先是，凡公家之费有敷於民?者，谓之“圆融”。多寡之数，或出临时，污吏乘之以为奸，习?滋久。至是，诏辄圆融者，以违制论，不以去官赦原。 诏：“闻镇、定州民有拆卖屋木以纳免役钱者，令安抚、转运、提举司体量，具实以闻。”
王安石白上，言：“百姓卖屋纳役钱，臣不能保其无此。然论事有权，须考问从前差役卖屋陪填，与今卖屋纳役孰多孰少，即於役法利害灼然可见。” 诏：“崇奉圣祖及祖宗陵寝神御寺院、宫观，免纳役钱。诸旌表门闾有敕书，及前代帝王子孙於法有荫者，所出役钱依官户法，赐号处士非因技授者准此。”
五月，诏：“诸路公人如弓箭手法，给田募人为之。凡逃、绝、监牧之田籍於转运司者，不许射买请佃，以其田给应募者，而?其所直，准一年雇役为钱几何，而归其直於转运司。”衢州西安县用缗钱十二万买田，始足募一县之役。司农寺请行之诸路，诏自今用宽剩钱买募役田，须先参会馀钱可以枝梧灾伤，方许给买，若田价翔贵之地则止之。八月，诏罢给田募役法，已就募人如旧，阙者勿补。七月，参知政事吕惠卿献议曰：“免役出钱或未均，出於簿法之不善。按户令手实者，令人户具其丁口、田宅之实也。嘉?敕造簿，委令佐责户长、三大户录人户丁口、税产物力为五等，且田野居民，耆、户长岂能尽知其贫富之详？既不令自供手实，则无隐匿之责，安肯自陈？又无赏典，孰肯纠抉？以此旧簿不可信用。 谓宜仿手实之意，使人户自占家业，如有刊匿，即用隐寄产业赏告之法，庶得其实。”於是遂行手实法。其法：官为定立田产中价，使民各以田亩多少高下随价自占，仍并屋宅分有无蕃息以立之等，凡居钱五当蕃息之钱一，非用器、田?而辄隐落者许告，有实，三分以一充赏。将造簿，预具式示民，令依式为状，县受而籍之。以其价列定高下，分为五等。既该见一县之民物产物钱数，乃参会通县役钱本额而定所当输，明书其数，众示两月，使悉知之。从之。
察访京南常平事蒲宗孟言：“近制，民以手实上其家之物产而官为注籍，以正百年无用不明之版图，而均齐其力役，此天下之良法也。然县灾伤五分以上，则留竣丰岁。以臣观之，使民自供手实，无所扰也，何待於丰穰哉？愿诏有司不以丰凶弛张其法。”从之。
十月，诏：“闻东南推行手实簿法，公私烦扰，其权罢，委司农寺再详定以闻。”
初，吕惠卿创行手实法，言者多论其长告讦，增烦扰，不便。至是，惠卿罢政，御史中丞邓绾言：“役法初行，且用丁产户籍，故诸路患其不均，各已改造。
其均钱之法，田顷可用者视田顷，税数可用者视税数，已得家业贯陌者视家业贯陌。或随所下种石，或附所收租课，法虽不同，大约已定，而民乐输矣，安用剔抉披索，互相纠告，使不安其生邪？凡民所以养生之具，日用而家有之。今欲尽数供析出钱，则本用供家，不专於租赁营利，欲指为供家之物，则有时馀羡，不免须贸易与人，则家家有告讦之忧，人人有隐落之罪，无所措手足矣。夫行商坐贾，通货殖财，四民之一也。其有无交易，不过服食、器用、粟米、财畜、丝麻、布帛之类，或春有之而夏已析阅，或秋居之而冬已散亡，则公家簿书如何拘辖，隐落之罪安得而不犯？徒使へ讼者趋赏报怨而公相告讦，畏怯者守死忍饿而不敢为生，其为未善可知矣。”故降是诏。
司农寺乞废户长、坊正，令州县坊郭择相邻户三二十家排比成甲，迭为甲头，督输税赋苗役，一税一替。若催科外别令追呼者，以违制论。从之。明年，诏问罢耆户长、壮丁之法何人建议，及以此议奏呈，帝曰：“已令出钱免役，又排甲使为保丁，责之催科，失信於民。又保正本令习兵，何可更供二役？”安石曰：
“保丁、户长皆百姓为之，今罢差户长，使为保丁，数年或十年方催一税，其任役不过二十馀家，於人情无所苦。《周官》什伍其民，有军旅，有田役，若谓保丁止供教阅，不知馀事属何人也？”其後，诸路皆言甲头催税未便，遂诏耆户长、壮丁仍旧募充，其保正、甲头、承帖法并罢。诏：“官户输役钱免其半，所免虽多，各无过二十千。两县以上有物产者通计之，两州两县有物产者随所输钱，等第不及者并一多处。”以司农寺言户减免钱数，承民户两处有物业者出钱不一故也。
九年，荆湖路察访蒲宗孟言：“两路元敷役钱太重，以一岁较其入出而宽剩数多。”诏权减二年。十月，诏：“自今宽剩役钱及买扑坊场钱，更不以给役人，岁具羡数上之司农，馀物凡籍之常平者，常留一半。”
侍御史周尹言：“诸路募役钱，元指挥於数外留宽剩钱一分，闻诸州县希提举司风指，广敷民钱，至减省役额，克损雇直，而民?输数一切如旧。宽剩数已倍多而募直太轻，仓法又重，役人多不愿就募。天下皆谓朝廷设法聚敛，不无疑怨。乞遵免役本法，募耆长、户长及役人，不可过减者悉复旧额，但约募钱足用，其宽剩止存留一分，以上不得更有敷取。”三司使沈括亦言：“立法之意，本欲与民均财惜力，役重者不可不助，无役者不可不使之助金。重役不过衙前、耆户长、散从官之类，衙前即坊场、河渡钱自可足用，其馀取於坊郭、官户、女户、单丁、寺观之类，足以赋禄。出钱之户不多，则州县易於督敛，重轻相补，民力自均，诏司农寺相度以闻。
知彭州吕陶奏：“朝廷欲宽力役，立法召募，初无过敛民财之意，有司奉行过当，增添科出，谓之宽剩。自熙宁六年施行役法，至今四年，臣本州四县，已有宽剩钱四万八千七百馀贯，今岁又须科纳一万馀贯。以成都一路计之，无虑五六十万，推之天下，见今纳有六七百万贯文宽剩在官。岁岁如此，泉币绝乏，货法不通，商旅、农夫最受其?。臣恐朝廷不知免役钱外有此宽剩数目，乞令诸路提举仓司契勘见在宽剩钱数，约度支得几岁不至缺乏，沛发德音，特与免数年，或乞逐年限定数目，不得过役钱十分之一，所贵民不重困。”不报。 是岁，诸路上司农寺岁收免役钱一千四十一万四千五百五十三贯、石、匹、两：金银钱斛匹帛一千四十一万四千三百五十二贯、石、匹、两，丝绵二百一两；支金银钱斛六百四十八万七千六百八十八两、贯、石、匹；应在银钱斛匹帛二百六十九万二千二十贯、匹、石、两，见在八十七万九千二百六十七贯、石、匹、两。
役钱之初立额，两浙之东多以田税钱数为则，浙西多用物力。至是，诏令通物力、税钱互细为数，从便输纳。
初，许两浙坊郭户家产不及二百千、乡村户不及五十千，毋输役钱，已而乡户不及五十千者亦不免输。
元丰七年，天下免役缗钱岁计一千八百七十二万九千三百，场务钱五百五万九千，?帛石匹九十七万六千六百五十七，役钱较熙宁所入多三之一。 帝之力主免役也，知民?通苦差役，而衙役之任重行远者尤甚，特创免法。
虽均敷雇直不能不取之民，然民得一意田亩，实解前日困敝。故群议杂起，意不为变。顾其?采王安石策，不正用雇直为额，而展敷二分以备吏禄、水旱之用。群臣每以为言，屡加疑诘，而安石持之益坚。此其为法既不究终防?，又有聚敛小人乘此增取，帝虽数诏禁戒，而不能尽止。至是，雇役不加多，而岁入比前增广，则安石不能将顺德意，其流?已见矣。
八年（哲宗已即位）八月，户部言：“役钱所留宽剩，内有及三四分已上去处，合行裁减，令所留宽剩不得过二分，馀并减，其元不及二分处依旧。”从之。
又诏体量人户役钱轻重，先从下等减放。又诏：“旧以保正代耆长催税、甲头代户长、承帖人代壮丁并罢，如元充保正、户长、保丁，愿不妨本保应募者听。”
知吉州安福县上官公颖奏：“臣窃怪耆、壮、户长法之始行也，皆出於雇；及其既久也，耆、壮之役则归於保甲之正、长，户长之役则归於催税甲头。往日所募之钱，系承帖司及刑法司人吏许用，而其馀一切封桩，若以为耆、壮、户长诚可以废罢，即所用之钱自当百姓均减元额，今则钱不为之减，又使保正、长为耆壮之事，催税甲头任户长之责，是何异使民出钱而免役，而又使之执役也？”
按：以保正代耆长等役，熙宁?已尝行之，继而以人言不便罢之矣。今观此，则是罢而复行也。盖熙宁之徵免役钱也，非专为供乡户募人充役之用而已，官府之需用、吏胥之廪给，皆出於此。及其久也，则官吏可以破用，而役人未尝支给，是假免役之名以取之，而复他作名色以役之也。为法之?，一至此哉！ 侍御史刘挚言：“州县上户常少，中下户常多。自助役法行以来，簿籍不改，务欲敷配钱数，故所在临时肆意升补下户入中，中户入上。今天下往往中上户多而下户少，富县大乡上户所纳役钱，岁有至数百缗或千缗者，每岁输纳无已，至贫竭而後有裁减之期。旧来乡县差役循环相代，上等大役至速亦十馀年而一及之，若下役则动须三二年乃复一差，虽有劳费，比今日岁被重敛之害，孰为多少也？”